Al cumplirse casi 30 años de vigencia de la Ley 30 de 1992, se abre nuevamente el debate sobre la necesidad y conveniencia de reformarla. El movimiento estudiantil, históricamente, ha defendido el cogobierno, gratuidad, financiación estatal plena, bienestar para la permanencia, desarrollo científico nacional, aplicación del conocimiento a los problemas urgentes de la sociedad colombiana, entre otros, reivindicaciones que esta ley no recoge.

Hay muchos problemas en la educación superior y en la Ley 30, sin querer desconocer la importancia de otros temas, en este artículo se explica por qué la financiación de la educación superior es el más urgente y el que más afecta el derecho a la educación y el desarrollo nacional.

El problema principal en la educación superior

La Ley 30 de 1992 se aprobó como parte del proceso de apertura económica durante el gobierno de César Gaviria, marcado por las privatizaciones y la entrega del mercado interno a las importaciones y el capital extranjero. De hecho, la formulación de esta Ley hizo parte del “Plan de Apertura Educativa” del gobierno Gaviria. La Ley 30 hace parte de un conjunto de leyes como la ley 50 de 1990 (trabajo), la ley 100 de 1993 (salud y pensiones) o la ley 142 de 1994 (servicios públicos domiciliarios) que abrieron importantes nichos de inversión al capital privado en lo que antes habían sido derechos a cargo del Estado: la creación de las EPS, los fondos de pensiones, la privatización de electrificadoras y acueductos, etc.

En la educación superior, esta apertura al mercado no pasó por la privatización directa de las universidades públicas, sino por el congelamiento de los recursos públicos destinados a estas a través del esquema establecido en los artículos 86 y 87 de la Ley 30. Hoy las universidades obtienen más de la mitad de sus ingresos por cobro de matrículas, venta de servicios de investigación, extensión y alquiler de sus instalaciones. Cuando, en 1990 el 77% de sus recursos provenían del Estado[1]. En la práctica esto ha creado universidades volcadas al mercado en función de obtener los recursos que requieren para su funcionamiento.

El resultado del esquema de desfinanciación de la Ley 30 ha sido la mercantilización de las universidades y la “liberación” de recursos del presupuesto nacional para el pago de la deuda y para el crédito educativo, como se verá más adelante. Esta situación de congelamiento presupuestal y crisis financiera permanente es funcional a los intereses del capital financiero para hacer negocio con la educación.

Un primer aspecto de ese negocio es el enorme crecimiento de la oferta privada en educación superior durante la vigencia de la Ley 30. Actualmente cerca de la mitad de la cobertura de educación superior corresponde a instituciones privadas. Una pequeña parte corresponde a universidades de alto nivel con muy altas matrículas, pero la mayor parte son instituciones que no llegan a ese nivel. Muchas de ellas disimulan (mal) el ánimo de lucro en su funcionamiento y han crecido por el estancamiento de los cupos en las IES públicas, que no deja otra opción a la mayoría de jóvenes deseosos de estudiar.

Un segundo aspecto del negocio con la educación, quizá el más lucrativo, es el crédito educativo. Este era uno de los puntos de mayor énfasis del “Plan de Apertura Educativa”, y el que los gobiernos desde 1990 han aplicado con mayor empeño. El ICETEX se ha convertido en la columna vertebral de la política educativa, al punto que su ritmo de crecimiento ha estado muy por encima del de las IES públicas en los últimos 20 años. A través del ICETEX se han canalizado préstamos del Banco Mundial con altas tasas de interés que han terminado pagando los estudiantes (con créditos impagables) y el resto de las personas colombianas con los recursos que cada año el Gobierno transfiere al ICETEX. Esas transferencias del presupuesto nacional, casi del mismo valor a las que se hace a las universidades públicas, terminan remunerando al capital financiero a través del Banco Mundial. Además, programas como Ser Pilo Paga y Generación E han garantizado que los recursos públicos para educación terminen en créditos educativos dirigidos mayoritariamente a unas pocas universidades privadas.

La relación entre la política de desfinanciación de las universidades públicas y la promoción del ánimo de lucro quedó demostrada en el intento de reforma a la Ley 30 que adelantó Santos en 2011. Esta reforma, derrotada por el movimiento estudiantil articulado en la MANE, legalizaba el ánimo de lucro en la educación superior y profundizaba su privatización. Lo anterior, como desarrollo del apartado sobre “Comercio transfronterizo de servicios” del TLC firmado ese mismo año con los Estados Unidos[2], que abre la puerta a la instalación en Colombia de las multinacionales de la educación privada con ánimo de lucro.

En suma, el modelo de financiación definido en la Ley 30 de 1992 ha conducido a la progresiva mercantilización y privatización de la educación superior, al congelamiento o reducción de la oferta educativa pública, la precarización laboral del profesorado y demás personas trabajadoras de las universidades, al estancamiento del desarrollo científico y tecnológico nacional, así como a la consolidación del ánimo de lucro y del crédito educativo que hipoteca el futuro de la juventud. Por eso, una reforma a los artículos 86 y 87 es necesaria para avanzar en la solución de todos estos problemas. Y para acertar en esa reforma, es indispensable entender el problema del esquema establecido en los artículos 86 y 87 de la Ley 30.

Diagnóstico de la desfinanciación

El artículo 86 establece que las transferencias de la Nación a las universidades públicas crecerán cada año como mínimo según el IPC. Ese mínimo se convirtió en el máximo, dando como resultado que los recursos que hoy reciben las universidades son, en pesos reales, casi los mismos que en 1993. Es un congelamiento de la base presupuestal que no responde al crecimiento real de sus costos y necesidades de inversión. La educación superior tiene una estructura de costos marginales crecientes: al aumentar de tamaño y complejidad, el costo por estudiante aumenta. La educación de calidad es costosa y mayor calidad implica siempre mayores costos.

El Sistema Universitario Estatal (SUE) ha calculado que sus gastos de funcionamiento e inversión crecen cada año, en promedio, 5 puntos porcentuales por encima del IPC. Es decir que los recursos que transfiere el Estado alcanzan cada año para menos, y ese faltante se ha acumulado durante 30 años. Las universidades han hecho, con sus propios recursos provenientes de matrículas y venta de servicios, algunas inversiones para ampliar cobertura y modernizarse, pero son muchas más las que no han podido hacerse. Así, se ha generado un faltante acumulado llamado también deuda histórica, que el SUE ha cuantificado parcialmente y hoy supera los 18 billones de pesos.

Además de lo anterior, una parte importante de los gastos que no ha cubierto el Estado se han cargado a las familias y estudiantes vía matrículas, que han tenido una tendencia a crecer de manera constante. Hoy las universidades públicas recogen cada año cerca de 1,2 billones de pesos en matrículas. La carga de matrículas es más pesada en las instituciones técnicas tecnológicas y universitarias, en las universidades regionales más pequeñas y, sobre todo, en los posgrados. La Ley 30 establece una regla de financiación solamente para las universidades públicas, dejando a las instituciones técnicas y tecnológicas sin una fuente cierta de ingresos del nivel nacional. Casi la tercera parte del presupuesto de las ITTU viene de matrículas (en algunas son más de la mitad de sus ingresos), que en muchos casos son tan altas como en instituciones privadas. Los posgrados de las universidades públicas se han convertido en una importante fuente de financiación, con matrículas casi indistinguibles de las de las universidades privadas, lo que se ha vuelto una barrera para la formación avanzada de miles de jóvenes talentosos.

A partir de este panorama es posible plantear unos criterios para orientar el debate sobre la reforma a la ley 30 en materia de financiación.

Criterios para la reforma a los artículos 86 y 87

Un nuevo esquema de financiación de la educación superior pública debe estar orientado a garantizar el derecho a la educación de la juventud colombiana y fomentar el desarrollo científico y tecnológico del país. Para ello es indispensable que el Estado garantice la sostenibilidad financiera de las IES públicas en condiciones de alta calidad, lo que implica la estabilización y solución de su actual crisis, así como la proyección de un crecimiento sostenible a futuro en el que se progresivamente se superen los efectos de 30 años de neoliberalismo. Una reforma así debe contener, al menos, los siguientes elementos:

  • Reconocer los costos reales: La fórmula utilizada para definir el incremento anual de las transferencias a la base presupuestal debe estar basada en los costos reales de las universidades y vincular el crecimiento de las transferencias al comportamiento de esos costos. El SUE ha identificado que los factores más relevantes son la productividad de los docentes, el aumento de plazas docentes y administrativas, la nueva infraestructura y el aumento de la cobertura. En todo caso, el IPC es totalmente insuficiente y no debe mantenerse como medida de aumento de las transferencias. Además, es necesario reconocer los costos del bienestar universitario y de necesidades como la accesibilidad de los edificios y la financiación de protocolos de atención a VBG.
  • Presupuesto Nacional: La responsabilidad financiera con las IES públicas es de la Nación, que es quien tiene el músculo financiero necesario. Los recursos para cubrir los costos de funcionamiento e inversión deben venir del Presupuesto General de la Nación. La política de regionalizar los costos de la educación ha debilitado seriamente la capacidad de las IES y de los entes territoriales, por lo que conviene reversarla. Los aportes de las alcaldías y gobernaciones deben ser subsidiarios al presupuesto nacional, y proporcionales a las capacidades de cada ente territorial. Estos recursos adicionales deberían venir de impuestos progresivos, de no ser así, se anula el efecto redistributivo y de movilidad social de la educación pública si se financia con impuestos regresivos.
  • Derechos laborales: Los recursos adicionales deben servir para la formalización de docentes y de personas trabajadoras y administrativas, que han pagado el costo de la crisis con la precarización de sus condiciones salariales y contractuales.
  • Crecer con calidad: Es necesario que el aumento de cobertura se haga con recursos nuevos, no mantener la política de “hacer más con menos” que ha llevado al aumento de cobertura en desmedro de la calidad: hacinamiento, menos docentes por estudiante, precariedad laboral, falta de instalaciones, insumos y tecnologías, etc. Sólo es conveniente aumentar la cobertura en la medida en que los recursos nuevos permitan al mismo tiempo cubrir los costos reales y mejorar las condiciones de calidad educativa. Se debe aumentar la cobertura con subsidio a la oferta pública.
  • Pagar la deuda histórica: Significa reconocer y subsanar con recursos nuevos los faltantes de inversión y funcionamiento ocasionados por el congelamiento presupuestal de los últimos 30 años. Esto implica “cerrar brechas” en dos sentidos: entre las universidades colombianas nivelando por arriba y garantizando que las universidades grandes también reciban más recursos; y entre todas las universidades y los estándares internacionales que nos permitan el desarrollo de conocimiento de vanguardia.
  • Incluir a las ITTU: Es necesario que la Ley 30 incorpore un esquema de financiación de las ITTU, aplicando los mismos criterios: reconocer los costos reales, crecimiento con calidad, pago de la deuda histórica, prioridad del presupuesto nacional, avance hacia la gratuidad, etc. La política educativa debe avanzar hacia el aumento significativo de la calidad e importancia otorgada a estas instituciones, para lo que se necesitan inversiones que reconozcan sus particularidades.
  • Avanzar hacia la gratuidad: El primer paso, posible en lo inmediato, es garantizar que ningún estudiante pague matrícula, ni en pregrado ni en posgrado en las IES públicas. Es una garantía necesaria para avanzar a la universalidad en la cobertura, combatir los distintos frentes del negocio con la educación, y dar el primer paso hacia la gratuidad. Los recursos nuevos necesarios para eliminar el cobro de matrículas son relativamente bajos, y deben venir de la Nación, no de las propias IES ni de los entes territoriales.
  • Democracia y autonomía universitaria: Debe buscarse la participación representativa de la comunidad universitaria en el pago de la deuda histórica y en el desarrollo del nuevo modelo de financiamiento de la educación superior. La democracia y la participación de los distintos estamentos es uno de los pilares de la autonomía universitaria.

Es pertinente que el movimiento estudiantil se vincule al debate sobre esta reforma, pero no debe olvidar el panorama político más amplio. Reformar la financiación de las IES no es resolver un problema administrativo. El fondo es la disputa por la política educativa: si está en función del derecho o del negocio. Si está al servicio del capital financiero o del desarrollo nacional. El avance en esa lucha tiene como requisito que el movimiento estudiantil asuma una posición crítica e independiente del Gobierno entrante de Gustavo Petro, a quien habrá que exigirle una respuesta inmediata a la grave crisis que atraviesan las universidades públicas. Para ello hay que insistir en los medios probados por la historia: la organización y la movilización pacífica, democrática y masiva.

[1] Plan de Apertura Educativa (DNP): https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjngeCRl8z5AhXXmIQIHRwGAVoQFnoECAYQAQ&url=https%3A%2F%2Fcolaboracion.dnp.gov.co%2FCDT%2FConpes%2FEcon%25C3%25B3micos%2F2518.pdf&usg=AOvVaw2CQYbiUjpvoixj13G75-63

[2]      https://ocecolombia.co/universidad-con-animo-de-lucro-un-ejemplo-de-la-adecuacion-de-la-educacion-superior-a-las-exigencias-del-tratado-de-libre-comercio-entre-colombia-y-estados-unidos/